Nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude
Avant d’entrer dans le vif du sujet, faisons un petit rappel historique. Pourquoi la décentralisation n’a jamais été réellement actée à Madagascar jusqu’ici ?
Pour le Tsimihety Philibert Tsiranana, l’équation est simple : “l’État, c’est moi”. Se défendant d’être un dictateur, il entend néanmoins rester seul maître des destinées de la nation malgache. Son autorité morale ne saurait être mise en cause par personne. Pour lui, l’unité nationale est à ce prix en raison des antagonismes tribaux et des rivalités de personnes.
Il ne faut pas oublier que Philibert Tsiranana, tout père de l’indépendance qu’il est, n’a pas voulu immédiatement une indépendance complète, mais une indépendance au sein de la Communauté française. La raison est qu’il considère que les provinces ne disposent pas encore de cadres suffisants et risquent d’être défavorisées dans le cadre d’un transfert de compétences entre l’ancien pouvoir colonial et le nouvel État malgache. Décentralisation retardée.
Taxé d’être trop francophile, Tsiranana sera destitué par le mai ’68 malgache, celui du 13 mai ’72, même s’il vient d’être réélu à 99% des voix le 30 janvier 1972. Il démissionne et confie les pleins pouvoirs à Gabriel Ramanantsoa. Celui-ci forme un gouvernement d’austérité composé de 10 ministres dont deux futurs présidents de la République : Didier Ratsiraka, ministre des Affaires étrangères, Zafy Albert, ministre des Affaires sociales, un futur chef d’État, Richard Ratsimandrava, ministre de l’Intérieur, le futur président du Directoire militaire, Gilles Andriamahazo, et le futur Premier ministre Emmanuel Rakotovahiny, ministre du Développement rural (Agriculture, élevage, eaux et forêts, etc).
Philibert Tsiranana a alors félicité personnellement le Général Ramantsoa du fait que son gouvernement respecte l’équilibre régional. 60% des membres du gouvernement sont originaires des provinces.
C’est ce dream team qui a validé collectivement, en Conseil des ministres du 30 mars 1973, l’Ordonnance n°73-015 portant suppression des budgets provinciaux et transfère au Budget général toutes les ressources et charges antérieurement affectées aux provinces.
Le projet d'ordonnance de finances pour 1973 résume la situation : “cette suppression apparaît nécessaire à la suite de la suppression de l'impôt du minimum fiscal et de l'impôt sur les bovidés en raison du fait que les ressources propres de ces budgets ne représentent plus que 7 p. 100 environ des dépenses à leur charge”. Décryptage.
1. Suppression de taxes locale.
L’ordonnance n°62 du 19 septembre 1962 définit comme premiers éléments de ressources des budgets provinciaux l’impôt minimum fiscal et l’impôt sur les bovidés. Or, le Gouvernement Ramanantsoa a décidé, dès son accession au pouvoir, de supprimer les deux catégories d’impôts susvisés par l’ordonnance n°73-003 du 18 janvier 1973.
- L'impôt sur les bovidés était au centre de la jaquerie d’avril 1971 dans le Sud et qui a déjà aussi causé la révolte des Sadiavahy, toujours dans le Sud entre 1900 et 1920.
- L'impôt du minimum fiscal, le fameux “hetra isan-dahy”, impôt per capita, est considéré comme un reliquat de la colonisation et qui faisait partie des sujets de contestation des révoltés de mai ’72.
2. Faiblesses des ressources propres des provinces.
Amputées de leurs principales ressources, les provinces ne généreraient plus que 7% de leurs dépenses. Elles deviennent quasi totalement dépendantes des aides de l'État central, rendant l'autonomie budgétaire inefficace. La suppression des budgets provinciaux était donc dictée par une meilleure gestion financière (austérité), en réaction à une incapacité des provinces à se financer.
Autrement dit, l’ordonnance n° 73-003 a vidé les caisses provinciales et l’ordonnance n°73-015 a supprimé les caisses elles-mêmes.
3. Enfin, troisième et dernière raison, mais pas des moindres : il y a la cessation des fonctions des conseils provinciaux.
En effet, la promulgation de la loi constitutionnelle du 7 novembre 1972 met fin aux fonctions parlementaires et par là même des membres des conseils généraux de province parlementaire, si bien que les conseils généraux de province amputés de plus de 60% de leurs membres perdent leur raison d’existence et ne peuvent plus être réunis pour délibérer sur les documents budgétaires. Or, les services administratifs ne sauraient attendre que le compte administratif trouve une autorité capable de l’approuver.
Ce n’est donc pas en raison d’un rejet de la décentralisation, encore moins d'une recentralisation au profit d’Antananarivo par un quelconque autoritarisme du Merina Ramanantsoa que l’on a supprimé les budgets provinciaux. D’ailleurs, peut-on un instant croire que les ministres originaires des provinces accepteraient une telle ineptie ? On est tous responsables en acceptant la suppression de l’impôt per capita et de l’impôt sur les bovidés. Le gouvernement Ramanantsoa n’a fait que suivre une revendication de la vox populi. Décentralisation bloquée.
L’Ordonnance est déjà abrogée par un acteur qui a participé à sa validation
Nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. Cette maxime latine trouve sa parfaite illustration ici bien qu’il soit, bien plus tard, popularisée surtout par Didier Ratsiraka, arrivé au pouvoir dans la dynamique socialo-communiste de 1975.
Centralisme démocratique ! Tel était le maître mot du betsimisaraka Didier Ratsiraka. On peut rétorquer qu’il a décrété la démocratisation de l’enseignement en mettant en place, entre autres, les universités par provinces, l’industrialisation à outrance – transformant les régions en cimetières d’éléphants blancs, soit-dit en passant, la responsabilisation des communautés de base (fokonolona) dans le développement local, etc. Oui, mais tout cela était piloté depuis le sommet où on prenait bien soin que les fokontany soient dirigés par des Arema. Décentralisation de façade.
Après la chute du mur de Berlin (1989) et la dissolution de l’URSS (1991), tout change. L’Amiral Rouge fera plusieurs volte-face à 180°.
- Il revient vers le libéralisme.
Il déserte le Paradis socialiste pour renouer avec le FMI et la Banque Mondiale. Celui qui a dirigé la révision des accords de coopération franco-malgache, en 1973, et chantre de la malgachisation va même jusqu’à aller à Canossa, bien qu’il s’en défend, pour retourner dans le giron de la France et de la Francophonie. - Il rétablit les budgets provinciaux.
Celui qui a été un des acteurs qui a validé la suppression des budgets provinciaux, en 1973, en étant membre du gouvernement Ramanantsoa, fera adopter par l’Assemblée nationale la loi n°91-029 le 20 novembre 1991.
Selon l’article 4 de cette loi, “les budgets provinciaux organisés par l’ordonnance n°73-003 su 18 janvier 1973 sont rétablis sauf en ce qui concerne l’Impôt Minimum Fiscal (IMF) et l’impôt sur les bovidés et prennent désormais pour appellation budget du Faritany et des Collectivités décentralisés” (sic). C’est clair comme de l’eau de roche. Les budgets provinciaux sont de retour. Les ordonnances de 1973 n’ont plus leurs raisons d’être. - Il prône les provinces autonomes.
Délaissant le centralisme démocratique, il estime que rien ne vaut les provinces autonomes, sinon le fédéralisme lui-même. Il aura cette illumination après avoir été écarté par le mouvement populaire de 1991. Ce qui n’était pas du goût de l’Antakarana Zafy Albert sous le régime duquel un militant fédéraliste, Laha Gaston, militant du parti Monima de Monja Jaona, meurt sous les balles des militaires que la Haute Autorité de l'État (HAE) a envoyé pour empêcher la présentation d’un projet de Constitution fédéraliste, le 31 mars 1992. Décentralisation encore bloquée.
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Passons sur Marc Ravalomanana, masiaka be ronono, réputé discriminatoire, mais dont les partisans boivent les paroles comme du petit lait. Allons directement à l’ère du DJ dont l’activité ne prédispose pas à se lever à l’heure du laitier. Il va pourtant se lever contre le plus grand laitier du pays, lequel était alors pris entre trois feux, comme le disait le proverbe malgache : ny ronono mangotraka, ny rafozana tonga, ny salaka miborotsaka. Entre sauver ses affaires, repousser les militants du 13 mai et laver son honneur, Marc Ravalomanana n’avait pas d’autres choix que de prendre la fuite en catimini en Afrique du Sud en prenant un avion à Miandrivazo.
La Constitution Andry Rajoelina de 2010 reconnaît les collectivités territoriales (communes, régions et provinces) et table sur l’autonomie financière. Il prévoit même un “fonds spécial de solidarité” destiné au “développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales décentralisées sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre interrégional par des dispositifs de péréquation” (article 140). Mais qu’en est-il réellement ? Les décisions majeures (budgets, projets, ressources naturelles) se décident toujours à Antananarivo. Les chefs de région, pompeusement rebaptisés gouverneurs, sont nommés par l’Exécutif. Ce qui est anticonstitutionnel. Les chefs de régions doivent être élus au suffrage universel (Article 154). Il en est de même du Conseil régional (Article 155). Quant aux provinces, n’en parlons pas, elles ont été simplement mises aux oubliettes, autant les chefs des Provinces que les conseils provinciaux qui doivent être également élus au suffrage universel.
Décentralisation sur papier.
Que conclure, sinon que l’ordonnance de 1973 est déjà caduque depuis 35 ans et qu’il est donc inutile de demander son abrogation, sauf par populisme ? Si, malgré la loi de Didier Ratsiraka de 1991, les budgets provinciaux demeurent inexistants, à qui la faute ? Jusqu’à preuve du contraire, ce sont les députés qui votent les Lois de Finances.
Le vrai débat est ailleurs après 39 ans de gouvernance par des présidents originaires des provinces et 26 ans de gouvernance par des présidents originaires du centre. Donner plus de financements aux provinces est juste une décentralisation budgétaire. Une décentralisation effective passe par une réflexion sur les ressources propres des provinces pour alimenter leurs budgets. Sinon, on en arrivera à la situation qui a entraîné la suppression des budgets provinciaux en 1973. Et chercher une solution à ceci : les budgets affectés aux délégations régionales sont parfois pompés par les autorités centrales. Mais c’est une autre histoire...