Fédéralisme ou le risque d’une décentralisation de la captation de l’État

Prise en otage de la décentralisation par des élites locales

Actuellement, les débats sur la Refondation touchent, entre autres, aux rapports entre État central et collectivités territoriales. Effectivement, le processus de Refondation offre un moment historique rare pour repenser le rapport entre l’État et les citoyens, reconstruire la légitimité du pouvoir et recréer la confiance institutionnelle.

En ce moment où il y a un sentiment persistant que le pouvoir est concentré à Antananarivo - les régions n’ayant ni moyens réels, ni autonomie fiscale, on cherche à redistribuer le pouvoir, rendre la gouvernance plus proche du citoyen et reconstruire un contrat social sur des bases nouvelles. Dans ce contexte, la question du modèle territorial devient stratégique.

L’idée est d’instaurer un nouveau pacte territorial fondé sur trois piliers :

Un État central garant de l’unité, de la justice et de la solidarité nationale,
Des régions fortes et autonomes dans leurs développement,
Des collectivités locales participatives, ancrées dans les réalités culturelles et environnementales de chaque territoire.

C’est la Concertation nationale qui accouchera de la future Constitution de la Vè République, annonce-ton. Mais il y en aussi qui disent qu’il vaut mieux organiser, non pas un référendum sur un seul projet de texte où les électeurs doivent dire « oui » ou « non », mais une consultation qui permettra aux électeurs d’effectuer leurs choix entre différents types de projets de constitutions.

Avant de décider quoi que ce soit, il vaut mieux peut-être faire un état des lieux.

Depuis l’indépendance, Madagascar dispose de cadres constitutionnels tournés vers la décentralisation. L’actuelle Constitution de la IVe République, par exemple, reconnaît les collectivités territoriales (communes, régions et provinces) et prévoit l’autonomie financière. Cela donne une base juridique pour la régionalisation avec l’existence d’un maillage administratif décentralisé (1695 communes et 24 régions) sur lequel bâtir un transfert de compétences.

Mais qu’en est-il réellement ? Les décisions majeures (budgets, projets, ressources naturelles) se décident toujours à Antananarivo. Pire : les chefs de région, pompeusement rebaptisés gouverneurs, sont nommés par l’Exécutif. Ce qui est anticonstitutionnel. En effet, les chefs de régions doivent être élus au suffrage universel (Article 154). Il en est de même du Conseil régional (Article 155). Quant aux provinces, n’en parlons pas, elles ont été simplement mises aux oubliettes, autant les chefs des Provinces que les conseils provinciaux qui doivent être également élus au suffrage universel.

Vu sous cet angle, on peut dire que le problème n’est pas tellement le système, mais l’application effective des textes. C’était le régime Orange qui n’a pas tenu les promesses de sa propre Constitution. Et lorsque le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’État de droit (HCDDED), premier mandat, pointe du doigt le non-respect de la Constitution par le régime, on met fin précipitamment à ses activités et on cherche des poux dans la tête de certains membres dans le but de les réduire en silence. Pitoyable !

Loin de nous l’idée de défendre la Constitution Rajoelina. Mais changer pour changer, par désir de nouveauté, sans valeur ajoutée, n’est certainement pas ce que l’on cherche à faire. Et puis, on ne peut pas créer ex nihilo. Il faut toujours partir de quelque chose.

Le président de la Refondation, Michaël Randrianirina parle d’une « décentralisation très poussée ». D’autres rêvent de fédéralisme. Transformer un État unitaire en État régionalisé ou fédéral n’est pas un simple ajustement administratif : c’est un changement de culture politique. Il faut agir avec prudence. Un tel projet pourrait échouer ou se dénaturer. État régionalisé à autonomie renforcée ou République fédérale, aucun n’est une panacée si certains risques ne sont pas anticipés. Il y en a trois principalement :

Risque d’une fragmentation politique : chaque région défendant ses intérêts. Dans ce cas, les régions riches (minières ou portuaires) s'enrichissent seules aux dépens de la solidarité économique nationale. Les régions pauvres deviendraient alors dépendantes ou marginalisées. Antananarivo n’en pâtira pas car il pèse lourd dans l’économie nationale avec 44% du PIB urbain.
Risque d’une décentralisation de la captation de l’État, autrement dit de la corruption. Si le contrôle démocratique régional est faible, les budgets locaux peuvent être captés par des réseaux familiaux ou partisans. Comme c’est déjà le cas au niveau central durant le régime Orange. C'est bonnet blanc et blanc bonnet.

Il faut savoir que ces dernières années, les Collectivités territoriales décentralisées (CTD) sont à la tête des doléances reçues par le Bianco. Et la majorité des doléances sont relatives aux détournements de deniers publics. Dans une commune située dans le Sud, un exemple rapporté à l’auteur de ces lignes, le maire a pris comme Directeur administratif et financier un proche parent qui ne sait ni lire ni écrire afin de pouvoir disposer de la caisse communale à sa guise.

Nous pouvons aussi évoquer le cas de l’interception de 250 kg de cocaïne dans les bagages de deux femmes à Nosy-Be en 2024. La substance est censée être saisie et détruite par les services compétents, mais lors de la procédure de destruction, seuls 110 kg auraient été officiellement incinérés. 140 kg de cocaïne ont donc disparu dans la nature. Ce qui met en cause l’intégrité des services décentralisés.

Risque d’une prise en otage de la décentralisation par des élites locales qui pourraient instrumentaliser la régionalisation pour consolider leur pouvoir. D’où une décentralisation de façade où les dirigeants régionaux deviennent les nouveaux barons politiques sous tutelles de partis ou de clans avec une consolidation de fiefs politiques, déjà constatée dans d’autres contextes. Et si, derrière le discours fédéraliste, c’est justement le but ?

Quelles sont donc les conditions de réussite ? Ce changement ne peut réussir que s’il est fondé sur la confiance, la compétence et la clarté juridique avec un renforcement massif des capacités locales et un cadre de solidarité financière solide. Il faut donc mettre en place, donc prévoir dans la future Constitution :

Un Fonds de péréquation interrégionale alimenté par une partie des recettes fiscales nationales pour éviter que les écarts de richesses s’élargissent dramatiquement. En fait, un “fonds spécial de solidarité” destiné au “développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales décentralisées sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre interrégional par des dispositifs de péréquation” est déjà prévue dans la Constitution actuelle (article 140), mais est restée lettre morte, manifestement.
Il faut développer la culture de la coopération et non de compétition. Le but visé est le développement équitable et non la fragmentation économique. Les Communes, par exemple, doivent être appuyées par des structures intercommunales pour mutualiser les moyens (eau, déchets, énergie).

Formation d’une élite régionale intègre et compétente par un institut national de formation de cadres territoriaux, surtout en finances publiques et en marchés publics.

Beaucoup de régions manquent encore de ressources humaines et de capacités techniques (services publics performants) pour gérer l’autonomie. Cela mènerait à des administrations régionales paralysées ou dépendantes encore du centre. D’où, risque d’implémentation faible dans le cas d’un transfert trop rapide. Un Agence nationale de la décentralisation doit suivre le transfert progressif des compétences.

Il importe aussi de mettre en place des Cours des comptes régionales indépendantes pour le contrôle financier local avec des audits obligatoires et publication de budgets régionaux en open data. Ce, afin de d’assurer un cadre anticorruption fort et gagner la confiance citoyenne.

Instauration de contre-pouvoirs solides : société civile, presse libre et contrôle citoyen.

C’est important en ce moment où certains mal intentionnés cherchent à mettre en cause la démocratie et la forme républicaine de l’État qu’ils considèrent comme des concepts “importés” qui n’ont pas leur place à Madagascar. Ils oublient qu’on a déjà expérimenté la dictature paternaliste sous Tsiranana et la dictature socialiste et révolutionnaire sous Ratsiraka. Feu Sikonina Victor lui-même, vice-président du Parti fédéraliste de Madagascar, a déclaré que les principes de la démocratie et de la République sont les valeurs véhiculées par les partisans du fédéralisme. (« Fédéralisme pour Madagascar : Utopie ou réalisme » ?”, 2012, pp. 08)

Mettre en avant ce qui nous unit plutôt que ce qui nous sépare. La diversité est une richesse, mais la solidarité nationale et la citoyenneté malgache doivent primer sur toute identité locale.

Le changement vers une culture d’autonomie locale demande une transformation mentale profonde des élites comme des citoyens avec un vaste programme d’éducation civique sur la gouvernance locale et la citoyenneté partagée. Bref, une refondation morale de la gouvernance.

Dès le départ, il faut définir clairement dans la Constitution les compétences exclusives et partagées de chaque niveau de pouvoir. Le passage d’un État unitaire à un État régionalisé peut créer un vidé institutionnel, où aucune autorité ne sait réellement qui décide. Cela peut provoquer des blocages budgétaires, administratifs, voire des crises politiques régionales.

La réussite dépendra également d’une mise en œuvre prudente. L’application totale et effective d’une Constitution demande des années. Il faut un plan de transition progressif de 5 à 10 ans avec évaluation à chaque étape. Définir des indicateurs (qualité de services, recettes propres, transparence), des clauses d’ajustement et suspendre ou repenser le transfert si seuils critiques franchis afin de limiter les dégâts en cas d’effets indésirables.

Sans ces garde-fous, le risque d’échec (captation, aggravation des inégalités, blocages institutionnels) est réel, comme beaucoup d’expériences africaines.

Un risque réel : la discrimination inter-régionale, illustrée par le discours de cette élite provinciale.